신도시가 아닌 ‘고밀도 개발’이 진짜 대안이다
서울의 집값은 언제 안정될까. 매년 되풀이되는 질문이지만, 뾰족한 해답은 아직 나오지 않았다. 정부는 수도권 외곽에 신도시를 짓고, 청년과 서민을 위한 공공분양 확대를 외치며 공급 확대를 강조해 왔다. 하지만 서울의 주택 수요는 여전히 줄어들지 않고, 도심 핵심지의 집값은 꾸준히 오르고 있다. 왜일까?
올해 초 발표된 주택보급률 통계에 따르면, 서울의 주택보급률은 93.6%로 전국 최하위다. 반면 경기도는 99.3%, 인천은 99.1%로 거의 포화 상태에 가깝다. 특히 경기도는 전국 미분양 아파트 1위를 기록했다. 서울에서 수요를 분산시키겠다고 외곽에 신도시를 만든 결과, 오히려 수요-공급의 미스매치가 더 커진 셈이다.
서울은 집이 부족한 도시다. 그런데 공급할 땅은 부족하고, 정비사업은 규제로 가로 막혀 있다. 그 사이 서울로 진입하려는 수요는 계속 늘어난다. 부동산R114 자료에 따르면 최근 3년간 서울의 가구 수는 매년 5만 3,000가구씩 증가했지만, 주택은 3만 3,000가구 밖에 늘지 않았다. 매년 2만 가구의 초과 수요가 누적되고 있는 것이다.
그럼에도 정부는 공급 확대의 방향을 서울이 아닌 외곽으로 잡고 있다. 문제 해결은 점점 서울에서 멀어지고 있다.
신도시는 단기적으로 공급 물량을 늘리는 데 도움이 될 수 있다. 하지만 핵심은 ‘그곳이 사람들이 살고 싶은 곳인가’ 하는 점이다. 출퇴근이 어렵고, 인프라가 부족한 외곽 신도시는 서울에서 일하고 생활하는 사람들의 대안이 되기 어렵다.
이창무 한양대 교수는 2기 신도시에 거주하는 주민들이 출퇴근에 1시간 이상 소요된다고 지적한다. 새 아파트를 얻었지만, 하루 두세 시간을 이동에 써야 하는 삶이다. 인프라 구축이 늦어지면서 GTX 등 대중교통망은 제때 착공조차 되지 않고 있고, 그만큼 사회적 비용도 증가하고 있다.
또한 신도시는 비용도 많이 든다. 2기 신도시만 해도 광역교통부담금으로 약 20조 원이 징수되었지만, 주민들이 체감하는 생활 편의는 기대에 미치지 못하고 있다. 결국 외곽에 집을 아무리 많이 지어도, 사람들의 선택은 서울로 돌아오게 되어 있다.
서울 안에서의 공급, 해법은 고밀도 개발
서울이 직면한 공급 부족을 해결하려면, 더는 외곽으로 확장할 것이 아니라 도심 내부에서 해답을 찾아야 한다. 그 핵심이 바로 고밀 개발, 즉 콤팩트시티(Compact City) 전략이다.
고밀 개발은 도심 내 기존 기반 시설을 활용해 주거 밀도를 높이는 방식이다. 가장 대표적인 수단은 용적률 완화다. 현재 서울의 평균 용적률은 145% 수준에 불과하다. 도로, 상하수도, 전력 인프라가 충분한 지역의 건물을 수직 확장하면, 훨씬 더 많은 주택을 공급할 수 있는 여지가 있다는 의미다.
일본 도쿄는 이미 이 방식을 택해 도시의 경쟁력을 강화했다. '아자부다이힐스'는 2017년 국가 전략 특구로 지정되며 용적률이 350%에서 990%까지 상향되었고, 주거·업무·문화 기능이 어우러진 도심 복합타운으로 재탄생했다.
비슷한 사례는 뉴욕과 파리에서도 찾아볼 수 있다.
뉴욕의 허드슨야드는 낙후된 철도차량기지를 고밀 복합개발로 전환하며, 도시 한복판에 새로운 주거 및 상업 중심지를 만들었다.
파리는 도심 내 공공주택 공급을 위해 특정 구역의 용적률을 대폭 상향해, 기존 도시를 버리지 않고 ‘안에서 살리는 방식’을 선택했다.
서울도 마찬가지다. 강남, 여의도, 용산, 성수 등 이미 교통망이 잘 갖춰진 지역을 고밀 개발한다면, 수십만 가구의 주택 공급이 현실적으로 가능하다. 이 방식은 교통 혼잡이나 에너지 낭비도 줄이며, 자연 녹지 훼손 없이 친환경적 개발도 함께 이룰 수 있다.
고밀 개발의 필요성에는 공감대가 형성되어 있다. 그러나 현실에서는 속도를 내지 못하고 있다. 가장 큰 걸림돌은 정비사업을 얽매는 각종 규제들이다.
서울에서 공급되는 신규 주택의 80~90%는 재건축·재개발 정비사업을 통해 공급된다. 하지만 지금은 재건축초과이익환수제(재초환), 공공기여, 용도 제한 등의 규제가 사업성을 떨어뜨리고 있다.
재초환은 조합원당 재건축 이익이 3,000만 원을 초과하면 구간별로 10~50%의 부담금이 부과되는 제도다. 예를 들어 8,000만 원 초과 시 약 30% 수준이 적용된다. 여기에 용적률 상향에 따른 기부채납까지 더해지면, 조합 입장에서는 사업 추진 자체가 비현실적이 된다.
결국 공급은 막히고, 시장은 경직되며, 실수요자는 기회를 잃는다. 규제를 손질하지 않고는 고밀 개발도, 도심 공급도 단지 구호에 그칠 뿐이다.
서울의 미래는 도심 속에 있다
서울은 지금 도시의 미래를 좌우할 거대한 전환점에 서 있다. 외곽에 아파트를 짓고 도시를 확장하던 시대는 이제 끝났다. 더는 바깥으로 나갈 것이 아니라, 도심 안에서 어떻게 더 잘 살 수 있을지를 고민해야 한다.
고밀 개발은 단순히 주택 수를 늘리는 것이 아니다. 서울이라는 도시 안에서 살아가고 싶은 사람들에게 현실적인 기회를 제공하는 전략이다. 또한 서울의 경제력과 경쟁력, 나아가 지속 가능한 도시성장을 가능케 하는 핵심이기도 하다.
지금 필요한 것은 새로운 땅이 아니라, 기존 도시를 다시 바라보는 정책의 눈이다. 그리고 그 생각을 현실로 바꿀 수 있는 정치적 결단이다.
서울의 집값 문제는 단순히 비싸서가 아니라, 공급이 부족하기 때문이다. 도시는 사람이 모이는 곳이고, 서울은 여전히 많은 이들에게 기회의 땅이다. 이제는 그 기대에 맞게 서울을 다시 설계할 때다.
콤팩트 시티로의 전환, 고밀 개발을 위한 규제 완화, 실현 가능한 정비사업 촉진. 이 세 가지 키워드가 서울 부동산의 미래를 좌우할 것이다.
서울의 미래는 바로 그 선택에 달려 있다.
